浅析我国环境公益诉讼制度的构建

浅析我国环境公益诉讼制度的构建

 

  张昌凤  汤雪飞

修改后的《中华人民共和国民事诉讼法》(下称新《民诉法》)将公益诉讼正式写入民事法律,结束了自2007年以来我国各地环境公益诉讼司法试验无法可依的历史,这一制度的出台,对我国的环保事业的发展具有历史性的意义。但是在这次民事诉讼法修改中,其是先集中解决了公益诉讼开展的瓶颈问题,即关于公益诉讼的起诉条件、受案范围及原告的资格问题,至于公益诉讼制度的构建还尚未正真启动,仍有待进一步的探索。

一、我国环境公益诉讼制度的构建背景

(一)环境公益诉讼的概念和特征

环境公益诉讼是指公民或者法人(特别是环保公益团体),出于保护公益之目的,针对行政机关、企事业单位或其他组织及个人的不当或违法行为,在致使环境受到或可能受到损害的情势下,向法院提起的环境公益之诉。就原告身份和诉讼目的而言,它表现出“私人为公益”的显著特点。[1]根据被诉对象的不同,通常可以将环境公益诉讼分为环境行政公益诉讼、环境民事公益诉讼两大类。环境行政公益诉讼是指公民、法人、团体等认为国家公权机关及其公务人员的具体环境行政行为侵害或威胁到环境与生态资源等环境公共利益,依法向法院提起行政诉讼,[2]由法院依照法定程序审查行政行为的合法性并做出裁判的一种活动。环境民事公益诉讼是指法定的组织和个人根据法律规定,为了保护社会公共环境权益,向人民法院提起诉讼并要求其承担民事责任由法院依照民事诉讼程序依法审判的诉讼。[3]

作为一种新的诉讼形式,环境公益诉讼具有与传统诉讼形式不同的特征:

首先,诉讼目的的公益性。环境公益诉讼以保护环境公共利益为目的,环境公益诉讼的原告并不以实现个人的利益为追求,其所追求的目标是整个社会的公平与公正。

其次,诉讼主体的广泛性。与传统环境侵权诉讼不同的是,在我国现行法律下,环境公益诉讼的原告可以是与环境侵害后果无直接利害关系的组织或国家机关。也就是说,只要环境违法者的环境侵权行为侵害了环境公共利益,相关组织或机关即可提起环境公益诉讼。这样的制度安排使司法救济被赋予了普遍性,许多损害环境公共利益的行为可以被起诉并通过审判得以曝光,对社会权利的滥用起到一定的制约作用。

再次,诉讼功能的预防性。环境资源具有明显的脆弱性,环境公共利益一旦受到损害,事后补救难度大,成本高,甚至可能无法弥补。为此,环境公益诉讼的提起既可以是环境违法行为造成了现实的损害,也可以是可能造成现实的损害,体现了环境公益诉讼的预防性功能。

(二)环境公益诉讼的立法和实践背景

2005年12月3日,国务院通过的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第(二十七)项指出“健全社会监督机制……发挥社会团体的作用,鼓励检举和揭发各种环境违法行为,推动环境公益诉讼。”2007年起实践中出现了越来越多的环境公益诉讼案件,贵州贵阳、江苏无锡、云南昆明等地的中级法院和基层法院相继成立了专门审理环境公益诉讼案件的环保法庭,受理检察机关和行政机关作为原告提起的公益诉讼,且玉溪市中级人民法院与玉溪市人民检察院联合公布了《关于办理环境资源民事公益诉讼案件若干问题的意见(试行)》,贵阳市中级法院院发布的《关于大力推进环境公益诉讼、促进生态文明建设的实施意见》。2010年,最高人民法院制定了保障和促进加快转变经济发展方式的司法文件,其中明确提出支持环境公益诉讼。现行《民事诉讼法》第五十五条的规定也解决了公益诉讼开展的瓶颈问题,即关于公益诉讼的起诉条件、受案范围及原告的资格问题。

二、我们环境公益诉讼面临的难题

(一)环境公益诉讼的现状

2007年~2011年,江苏全省受理的环保刑事、民事、行政案件就达5249件,年均保持在1000件左右。[4]由此可见,在经济发展较快的江苏地区,其环境破坏的因素较多,随之环境保护意识也较强,环境公益诉讼案件的数量在不断的增长,随着新《民诉法》的颁布实施,环境公益诉讼案件的数量定将持续的增长。

从过去的实践看,无论是环境公益的民事案件还是行政案件,案件审理周期长,事实认定难度较大,当事人矛盾易激化,调解工作难度大,易引发群体性事件。另外随着社会经济的发展,环境公益诉讼的新型案件也在日益增加,除了传统的大气、水污染外,噪声、光、油烟、室内装修、电磁辐射等不可量物引发污染也越来越进入诉讼的视野。

(二)环境公益诉讼面临的难题

上述环境公益诉讼呈现出的新特点和新趋势使得案件审理本身具有一定的难度,环境公益诉讼面临着一系列的难题:

一是环保案件审理的专业化问题。环境问题本身就有很强的专业性和科学性,如达到环境污染程度的空气、水、噪声、光等的认定标准、环境损害的评估、环境损害行为与环境损害结果之间因果关系的认定等问题。因此,仅有法律专业知识难以妥善正确审理好环保案件,还需要具有环境知识的支撑。而当前环境污染纠纷分别分配到民事、行政、刑事审判庭,并没有专业化的审判力量进行审理,因此,环保案件审理的专业化问题目前难以解决。

二是环保案件的鉴定贵问题。环保民事案件一般在污染成因、损失多少等问题上都需要进行专业鉴定,但具有相关鉴定资质的机构很少,且鉴定周期长、费用高,部分案件鉴定费接近甚至超过诉讼赔偿金额。

三是当事人举证难问题。当事人之间也存在举证能力的差异,尤其是主张存在环境违法行为的一方由于不实际掌握造成环境污染的生产行为和主要证据,导致其举证能力欠缺。

三、我国环境公益诉讼制度的构建

基于上述对环境公益诉讼制度构建背景及面临难题的分析,结合我国现行的法律法规,笔者试图提出关于我国环境公益诉讼的构想。

(一)案件的管辖权问题

新《民诉法》并未就环境公益诉讼单独提出案件管辖权的问题,故现行法律下只能按照《民诉法》和《行诉法》关于案件管辖的相关规定来确定管辖权。而现实中,环境污染影响的范围无法依照行政区划而设置,很多环境污染的侵权行为地和损害结果地分属于不同的行政区域,且环境公益诉讼涉及的是公共利益,对受诉法院法官的专业性要求较高,另外在环境行政公益诉讼中,受诉法院会受到地方行政权力的压力较大,为了避免地方保护主义以及更好的解决环境公益受诉问题考虑,应当由案件被告的上一级法院审理案件较为适宜。

(二)   原告资格

随着新《民诉法》的颁布实施,公益诉讼的原告资格问题得以解决,在今后的环境公益诉讼中,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼,但是具体是哪些机关和有关组织并没有明确规定。但在新《民诉法》的修改中,将公民个人的公益诉讼主体资格排除了在外,这是立法者基于探索和稳妥的角度考量。公民个人的公益诉讼成本性、随意性较大,专业性亦不足,举证难对于个人来说显得更是难上加难,但这并不排除公民向法律规定的机关和有关组织举报的权利。公民个人仍可以通过向法律规定的机关和有关组织举报来实现公共利益的维护,间接的参与公益诉讼,或许在我国公益诉讼制度成熟之后,再行将公民个人作为公益诉讼的主体写入法律也是完全有可能的。

新《民诉法》第五十五条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。那么公益诉讼的主体是“法律规定的机关”和“有关组织”,还是“法律规定的机关”和“法律规定的有关组织”?也就是说对于“有关组织”的理解是否应当涵盖在“法律规定”的范围内。笔者理解为不应当将“有关组织”涵盖在“法律规定”的范围内,公益诉讼是基于对公共利益的保护,应当赋予广泛意义上的“有关组织”提起公益诉讼的权利,而不应当狭义的限制在“法律规定的有关组织”范围内,扩大提起公益诉讼的主体范围,这样才能达到真正达到保护公共利益的诉讼目的。

就环境公益诉讼而言,“法律规定的机关”笔者理解为各级检察机关、各级环保行政职能部门等机关,它们的专业性和举证能力较强,更能实现维护环境公共利益,在实践中也多是该类部门提起环境公益诉讼。“有关组织”首先应当是一个合法的组织,且应当具备相应的资质,这样才能在环境公益诉讼中发挥作用,笔者理解为具备相关质证的环境保护社团组织、居民社区物业管理部门、村民委员会及居民委员会等。在实践中环保组织作为环境公益诉讼的主体已有先例,但物业管理部门、村民委员会及居民委员会也应当属于“有关组织”的范围内,它们具备一定的诉讼能力,且能够及时的发现和维护社区、村庄中损害社会公共利益的行为,具备适格诉讼主体的资格。

(三)受案的范围

新《民诉法》第五十五条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。那么环境公益诉讼的受案范围即对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为。

1、环境民事公益诉讼的受案范围

环境民事公益诉讼是维护公共利益的重要途径,应当实行事前预防和事后救济相结合的模式。即侵害环境的行为可以是已经实际发生损害后果的行为,也可以是可能损害公共利益的行为,这样才能真正实现环境民事公益诉讼制度的立法目的。

2、环境行政公益诉讼受案范围

受案范围应当包括:第一,具体行政行为。行政机关做出不当的行政行为,使环境受到了侵害,适格主体只要对行政机关的这一具体行政行为有异议,就可以提起诉讼。第二,行政决策程序瑕疵。公众有对环境影响进行评估的权利,因此在决策的过程中行政机关不得侵犯公众的环境知情权、环境决策参与权。要切实保障到这些权利,法律规定的机关和有关组织就应当有权起诉环境行政决策机关。第三,行政不作为。如果行政机关对破坏环境、损害自然资源的行为无所作为,遭受损害的利害关系人未起诉时,其他无利害关系的主体可以以环境权受损害向法院提起行政不作为的公益诉讼。

(四)举证责任的分配

我国《侵权责任法》第六十六条规定:“因污染环境发生纠纷,污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任”。对于环境污染、空气污染等举证专业性强、技术难度大的案件,应由被告方提供证据证明其行为合法的依据。因此,在环境公益诉讼中为了实现原被告地位和力量的平衡,应实行举证责任倒置原则。原告只须证明公共利益遭受或可能遭受侵害的事实,以及依据现有科学水平和被告掌握的技术能够防止侵害即可,被告对原告主张的其他法律要件事实负有举证责任,否则则承担举证不能的后果。

在实行举证责任倒置的基础上,在诉讼中还可以充分发挥专家证言制度和法院依职权调取证据的功能。在案件需要进行专业化判断时,当事人双方可以从环保专家的名册中选择专家进行专业问题的认定,并邀请专家出庭,接受双方质询。由于专家是双方共同选择用以替代鉴定程序的,且专家证言具有较高的专业化水平,当事人予以认可的可能性会大大提高。此外,还可以充分发挥法院依职权调取证据的功能,在环保民事案件中,证据多为行政机关掌握或者需要行政机关专门出具相关材料,而当事人对该证据来源的信息渠道多为不畅,或者行政机关拒绝向当事人出具,当事人的举证能力欠缺问题严重影响着案件的审理,据此,可以充分发挥法院依职权调取证据制度的功能。另需要由环保行政职能部门提供勘验、检测、鉴定、化验、评估等技术数据结论的,可由当事人向法院提出申请,法院审查后向该环保行政职能部门发出通知书,列明需要协助提供的证据种类、制作要求和提供期限等,行政机关应当遵循合法、客观、科学的原则,全面收集并及时提供有关证据材料。

(五)诉讼时效问题

诉讼时效是为了权衡双方的利益,督促权利人尽早行使自己的权利,又避免时间过长造成法院审理诸多不便的规定。我国的诉讼时效分为普通诉讼时效、特别诉讼时效以及长期诉讼时效。《环境保护法》第42条就专门做了规定,环境污染损害类案件诉讼时效为3年。《民法通则》第137条规定了最长诉讼时效20年,环境诉讼也适用20年最长诉讼时效的规定。根据以上对于诉讼时效的规定,现行法律规定下,诉讼时效的起算点为知道或者应当知道受到污染损害时,因此人们应当在知道或者应当知道受到污染损害时及时提起诉讼,环境污染损害类案件仍适用3年诉讼时效。

而在实践中,环境侵权行为所造成的危害要经过相当长的时间才会逐渐显露出来,而等到危害显露之时可能已过了3年的诉讼时效期间,显然不利于环境公益诉讼的提起。环境侵权案件种类繁多,环境侵害结果显现缓慢,成因复杂,为了利于权利人权利的保护,可以将诉讼时效起算点改为“从损害结果发生时起算”,这样既便于操作又能有效保护权利人的利益,同时仍可适用3年时效以及最长诉讼时效的规定。

(六)诉讼费的收取和负担

我国目前实行诉讼费一般由原告方预付,判决生效后由败诉方承担的制度,而环境公益性案件一般牵涉面较大,缴纳高额的诉讼费用,无疑为提起环境公益诉讼设置一道高高的门槛。

实际上,环境公益诉讼制度的构建就对现有的诉讼费用制度提出了挑战。首先,按照争议金额的比例预收费用不够合理。在环境公益诉讼中,原告要求违法行为人赔偿由于其环境污染或者生态破坏行为导致的损失,金额难以估算,即使能够估算,环境侵权案件一般标的额都非常大,若按照诉讼标的额的比例收取费用,对原告的资金实力是一个巨大的考验。另外,环境公益诉讼的取证鉴定勘验等费用也较高,诉讼耗时长,拿大量钱财长期投入在这样高风险的诉讼中定会让人望而却步。原告基于国家和社会的公共利益提起环境公益诉讼,对于这样的公益行为应当得到鼓励和支持,要求原告垫付诉讼费用是不合理的。其次,原告胜诉后退回诉讼费用的方式是向败诉的被告索要,在实践中存在一定的困境。胜诉方依据生效的判决和诉讼费用的收据向法院申请强制执行,胜诉方还需向法院预付相应的执行申请费。而实践中,被执行人的财产往往难以执行到位,胜诉方就承担着失去预交诉讼费用以及预交执行申请费的双重风险,这对于胜诉的原告来说显然负担过重。

因此,我国民事诉讼法中诉讼费用的规定无法适用于环境公益诉讼,昂贵的费用将要提起公益诉讼的原告拒之门外,必须对我国的诉讼费用规定做出相应改革才能适应环境公益诉讼的要求。对此可以实行诉讼费缓交制度,同时设立环境公益诉讼基金,即原告胜诉的由败诉方承担全部诉讼费用,原告败诉的可考虑由环境公益诉讼基金进行补助。环境公益诉讼的原告在提起公益诉讼之前可以向环境公益诉讼基金申请公益诉讼费用,环境公益诉讼基金会在接到申请后通过对申请的审查,认为提起的是环境公益诉讼,并有相应的事实和理由,就可批准,给予全额或部分补助。

(七)对滥用公益诉权的限制

我国民事诉讼法对于保障当事人有效行使诉权有明确的规定,但对如何限制当事人滥用诉权却缺乏规定。实践中,只能在驳回原告起诉后,让原告承担诉讼费用,但被告因原告滥诉造成的损失未作任何规定,这一缺陷在我们构建环境公益诉讼制度时更加明显。司法是维护正义的最后一道防线,所以我们必须对滥用公益诉权的行为予以限制。

在环境公益诉讼被法院正式受理之前,必须进行严格的审查,必要时也可以召开听证会来决定是否立案并进入实质审理。另可以设置一定的诉讼前置程序,即要将原告起诉的相关事项提前通知被告,当被告在一定期限内仍不采取相应措施时,原告可正式向法院提起提起诉讼。对于环境公益诉讼的提起,采用了宽松的实体标准,因此在程序上对滥用公益诉权进行一定的限制,既能让广大公众参与到环境公益中,又防止了滥诉。

四、结语

对于处在社会转型期的当代,也是处于环境问题的爆发期,新《民诉法》的施行必将迎来环境公益诉讼的膨胀,这就急切的需要建立一整套成熟的环境公益诉讼制度,让环境公益诉讼在法治的轨道上运行下去。公益诉讼制度的构建和完善仍需在理论和实践中不断的探索下去,这也关系到处于公共利益中的我们每一个人的切身利益。

【注释】

(1)别涛:《环境公益诉讼的立法构想》,载《环境保护》2006年12期,第23-27页。

(2)王树义:《环境资源法学案例教程》,知识产权出版社2001版,第83页。

(3)叶勇飞:《论环境公益民事诉讼》,载《中国法学》2004年5期,第105-111页。

(4) 载http://www.66law.cn/lawarticle/10316.aspx,于2013年4月21日访问。

(作者:佚名 编辑:研究室)


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